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国办发文,十多万亿PPP迎来新机制,有何特点?

2023-11-9 00:47

政府和社会资本合作(PPP)模式迎来一次全新重大变革,这关系十多万亿PPP项目。

11月8日,国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(下称《意见》),宣告了自2014年PPP模式实施以来,政策层面上力度最大的一次调整,对中国推广应用PPP模式影响深远。

锁定特许经营模式,聚焦使用者付费

PPP模式新机制究竟体现在哪?这体现在回报机制、适用具体模式、重点领域、管理部门等多个层面。

《意见》明确,PPP项目应全部采取特许经营模式实施。PPP项目应聚焦使用者付费项目,明确收费渠道和方式,项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报,不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。
此前PPP项目细分模式较多,此次限定为基于使用者付费的特许经营模式。PPP回报机制分为三种,分别是政府付费、使用者付费和可行性缺口补助,其中采用政府付费和可行性缺口补助两者PPP项目数量和投资额占全部PPP项目比重超过90%。而此次《意见》明确,此后PPP回报机制聚焦使用者付费,并不强调不因PPP模式而新增地方财政未来支出责任。多位PPP专家告诉第一财经,这意味着未来适用PPP项目将大幅减少。

《意见》还明确,政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下,按照一视同仁的原则,在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持;政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。

清华大学投融资政策研究中心首席专家王守清表示,PPP新机制强调使用者付费,但要正确理解的是,这还包括穿透看也是使用者付费的项目。例如,社会资本特许经营的供水厂所提供的水虽然是卖给控制管网的政府或其国企,但后者最终是卖给老百姓,故穿透看,仍然是使用者付费;另外,不管采用什么投融资模式,但涉及国计民生的项目,如地铁,仍然需要政府补贴,即政府补贴与投融资模式无关的行业性补贴项目,也可以认为是使用者付费;最后,如果使用者付费不足甚至缺失,但政府合法合规地用其它资源(而非现金)补偿社会资本,也可以算使用者付费。

多位地方政府从事PPP管理人士告诉第一财经,目前使用者付费的PPP项目少,而且可以采用地方政府专项债券等其他方式去做,不一定采用PPP模式。

而之所以此次PPP新机制将回报机制聚焦在使用者付费,专家认为一大主要目的是防止新增隐性债务。

王守清表示,PPP新机制有利于促进我国PPP的健康发展,因为它可以直接减少地方政府不顾财力乱上政府付费的PPP项目,造成隐性债务、代际不公平和不可持续。也可以减小社会资本特别是央国企工程公司“投资是假,承包是真”、更想拿项目而不太关心地方政府财力和可持续性等问题。另外还可以减轻金融机构过度依赖央国企和政府信用。

“总而言之,PPP新机制有利于倒逼地方政府、社会资本、金融机构和咨询机构等更关注PPP项目的市场需求、现金流和可持续性。”王守清说。

一位不愿具名的PPP专家对第一财经表示,PPP实践中不能将财政风险与PPP项目付费和补贴对立起来看。是否开展政府和社会资本合作的唯一依据社会资本干得好、效率高,从而实现物有所值,而不是谁付费、谁补贴。可考虑将政府付费和补贴纳入政府债务系统中一并监管。

中国国际工程咨询有限公司研究中心副主任徐成彬认为,《意见》要求所有PPP项目均应采用特许经营模式实施,强调发挥市场化机制,聚焦使用者付费。这既充分借鉴了国际PPP模式发展经验,更是基于中国国情,特别吸取了近十年我国PPP实践中遇到的深刻教训,从而建立了合乎逻辑、符合国情的PPP投资回报机制。

基于PPP新机制聚焦使用者付费的特许经营模式,《意见》要求合理把握重点领域。PPP应限定于有经营性收益的项目。

发改委主管,优先支持民企参与

此前PPP模式主要由国家发改委和财政部两部门牵头,为了解决分工不明晰,2016年7月国务院常务会议厘清了相关部门在PPP领域分工职责。随后财政部和国家发改委公开的文件中明确,财政部门统筹负责在公共服务领域的PPP改革工作,国家发改委统筹负责基础设施领域的PPP推进工作。但实践中PPP管理中仍存在一些职责不够清晰等问题。

此次《意见》提出PPP新机制后,明确政府各方管理责任分工。

《意见》称,国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作,切实加强政策指导。地方各级人民政府要切实负起主体责任,规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等,作为特许经营项目实施机构(以下简称项目实施机构),负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作。地方各级发展改革部门要发挥综合协调作用,严格把关项目特许经营方案等有关内容,依法依规履行项目审批、核准或备案职责。

《意见》称,各级财政部门要严格执行预算管理制度,加强地方政府债务管理,加大财会监督力度,严肃财经纪律。

此次《意见》还提出,优先选择民营企业参与PPP项目。要坚持初衷、回归本源,最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建(含改扩建)项目,制定《支持民营企业参与的特许经营新建(含改扩建)项目清单(2023年版)》(以下简称清单,见附件)并动态调整。
具体来看,市场化程度较高、公共属性较弱的PPP项目,应由民营企业独资或控股;关系国计民生、公共属性较强的项目,民营企业股权占比原则上不低于35%;少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目,应积极创造条件、支持民营企业参与。对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目,可积极鼓励民营企业参与。

王守清认为,《意见》提出上述三类项目动态清单给民企留下了更多空间,比较有利于吸引民企参与PPP,也给央国企留下空间,有利于PPP新机制的实施。不过,由于民企过去几年投资PPP失败较多,兴趣和信心降低,加上他们融资难和融资成本高等问题还没有得到完全解决、地方政府对民企各方面的担心以及害怕自己担责等原因仍偏好央企,不要过高期望民企会像2014年起推广PPP的早期几年那样蜂拥而上。

PPP新机制实施后,此前已经实施的PPP项目如何处理是一大难题。根据官方数据,目前累计开工建设PPP项目超5000个,投资额超8万亿元。

对此,《意见》表示稳妥推进新机制实施。把握好工作力度、节奏,2023年2月PPP项目清理核查前未完成招标采购程序的项目,以及后续新实施的PPP项目,均应按照本指导意见规定的新机制执行,不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)。
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